農村宅基地改革的浙江探索

2020年03月18日 16:43:08
來源: 《今日浙江》 作者: 柯倜祖

  郡縣治則天下安,鄉村治則社會穩。鄉村基層治理現代化,既是國家治理體系的重要構成,也是實現鄉村振興的重要基石。

  農村土地尤其是農房宅基地,集資源、資產、資本屬性于一體,是農戶家庭最重要的財富積累形式,其取得、使用、退出、審批、管理等制度改革,涉及千萬農民切身利益。在農村宅基地改革試點基礎上,浙江探索建立了科學的宅基地管理利用制度體系,形成了以改革帶動鄉村治理、促進鄉村全面振興的良性循環。

  先行探索

  三權分置,重構宅基地制度頂層設計。按照“落實宅基地所有權、保障農戶宅基地資格權、適度放活宅基地使用權”的思路,深入推進農村宅基地改革試點。2015年,義烏市在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計,明確規定宅基地歸農村集體所有。紹興市柯橋區規定農戶閑置用房出租用于經營性產業,村集體要收取一定的土地使用費,將集體土地所有權的收益落到實處。德清縣規定村集體有權對宅基地分配、收回、有償使用等事項進行決策,同時將農村宅基地資格權以“宅基地資格權登記簿”“宅基地資格權登記卡”形式實現,并允許農戶將一定年限的宅基地使用權轉讓、出租、抵押。

  分類處置,改革宅基地取得和使用制度。根據區位條件不同,各地采取不同的宅基地使用方式。義烏市在城鎮規劃區紅線內,實施城鄉新社區集聚建設,農戶以合法宅基地占地面積1∶5置換權益面積;在城鎮規劃紅線范圍外,按照“一戶一宅、面積法定”原則,保障農戶宅基地權益;建立農村宅基地基準地價體系,探索宅基地的有償使用方式,以公開競爭方式進行有償選位;住房困難戶和D級危房戶等可選擇本村、中心村或集聚小區的高層、多層公寓,以及垂直房、貨幣等方式解決住房難題。

  活權賦能,拓展宅基地的財產性權利。義烏市允許依法持有宅基地使用權證和房屋所有權證的農戶,以農村住房抵押擔保方式申請貸款;建立農村住房抵押貸款風險補償機制和抵押農房司法處置辦法,緩釋抵押貸款風險。德清創新宅基地和農房財產權益實現形式,制定了農村住房抵押貸款相關規定,鼓勵金融機構積極開展農村綜合產權抵押貸款,累計農房抵押貸款1473戶、3.5億元。

  開發利用,激活閑置宅基地和農房資源。各地創新宅基地盤活利用機制,拓寬宅基地利用范圍,積極引進各類主體發展鄉村旅游、養老養生、運動健康等農村新業態。義烏市利用農村閑置宅基地和農房,實施“百村電商”工程,每年獲得的財產性租金收益超過40億元。德清縣允許宅基地在保障居住的基礎上,經審批改變用途,用于各類農村新產業、新業態,累計完成投資19.5億元,開辦酒店、民宿690余家。

  經驗啟示

  推進農村宅基地改革,有利于整理騰出建設空間,是保障農民“戶有所居”的重要途徑。義烏市按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”原則,分類妥善處理宅基地歷史遺留問題,對于嚴重違法的,結合“三改一拆”予以拆除,全市拆違面積超過380萬平方米;同時推進以農村宅基地置換城鎮規劃區高層物業的城鄉新社區集聚建設,比傳統垂直房改造模式節約土地51%,比村莊現狀用地節約36%,累計共節約土地7208畝。德清縣通過農村土地整治等方式推進跨村、跨鎮集聚,創新“戶有所居”的多途徑保障方式,共實施異地集中置換4181戶、面積1756畝,全縣無房戶、危房戶宅基地保障率100%。

  推進農村宅基地改革,有利于促進城鄉要素自由流動,是推動新型城市化健康發展的重要手段。義烏市通過城鄉新社區建設,城市化水平提高了3%,城鄉居民收入差距縮小到1.96∶1。紹興市充分利用閑置農房,引進開發建設項目1084個,引進社會資本32.71億元,激活閑置農房11027幢、143.9萬平方米,吸引企業家、大學生、鄉賢等各類人才1500多人到農村創業,帶動農民就業11036人。

  推進農村宅基地改革,有利于規范完善基層制度體系,是促進鄉村治理現代化的重要推手。在宅基地改革中,浙江各地發揮政府主導作用,突出制度頂層設計。上虞區出臺農房宅基地的流轉交易、租賃使用、重建改建審批等政策制度,明確20項配套交易細則。同時,突出農民主體地位,強化村集體自主規劃、自主分配、自主處置和自主管理,激發村民自主管理農村土地的主動性、積極性和責任心。義烏市建立農村土地管理議事決策、民主監督、財產管理等機制,特別是將村莊規劃、宅基地有償使用和退出、土地收益分配等14項內容納入民主決策范疇,通過村規民約、民主協商等形式,推動建立符合實際的農村土地長效管理機制。

  再趟新路

  結合土地確權頒證,清理宅基地歷史遺留問題。妥善處理歷史形成的違法用地和違法建房問題,是保障宅基地農戶資格權、農民房屋財產權的關鍵。在當前全域土地綜合整治中,可以分類處置:對于未經審批但在宅基地資格權面積內、且符合村莊建設規劃的,允許補辦審批手續并確權頒證;對于輕微超標占用宅基地,允許通過一次性繳納有償使用費后予以確權頒證;對于嚴重超標的違法建筑,要依法予以拆除。此外,對于通過繼承、贈與等形成的“一戶多宅”及畜棚、廁所等合法建筑,可按照一定比例進行折算后,累計歸并到一處住宅,予以確權頒證。

  結合鄉村建設資金籌集,設立集體土地整備機構。總結義烏鎮街土地整備公司運作經驗,以縣(市、區)為單位,在自然資源部門下設集體土地整備機構,統籌開展整個行政區范圍的集體土地整理、儲備、入市及資金管理、運作。一方面,可擴大宅基地資格權異地安置的范圍,更大程度保障農戶“戶有所居”;另一方面,通過科學規劃,最大程度利用現有土地資源,盤活利用各類農村閑置用地和爭取各類新增用地指標,并以集體經營性建設用地入市的方式,獲取集體建設用地收益,統籌行政區范圍的鄉村設施建設和產業發展。

  結合集體經營性土地入市,培育農村土地市場。總結各地經驗,進一步完善宅基地用益物權,以頒發宅基地及房屋使用權證及登記證明的形式,明確界定并保障承租人的用益物權、擔保物權和經營權。同時,在嚴控農村新增建設用地規模和建設用地總量的條件下,在農村外來人口比較多的地方,探索集體經營性建設用地建設租賃住房試點,并創新閑置宅基地及農房開發利用方式。建立健全農村建設用地使用權有限年期租賃、流轉、抵押、入股制度,為探索建立城鄉統一的建設用地市場奠定基礎。

  結合國家試點范圍擴大,謀劃宅基地改革試點。浙江鄉村振興和城鄉融合發展的實踐,迫切需要農村宅基地改革在更大范圍內推進,從而促進人、錢、地等要素自由流動、優化配置,加快推動全省高質量發展。要抓住國家擴大改革試點的有利時機,有序擴大農村宅基地改革試點范圍,積極謀劃申請農村宅基地改革試點省,在全省范圍整體推進農村宅基地改革,先行先試,為全國農村宅基地改革提供浙江樣板。

標簽 - 鄉村基層治理,鄉村振興
網站編輯 - 湯寶蘭
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